王毅：城镇住宅小区违建与相邻关系的界定及处理

图3

上述典型案例引发作者思考下列问题：

一、业主姬某改建的3楼窗户上方的水泥防雨坡挡光是相邻关系？还是违法建设？

作者认为：业主姬某改建的3楼窗户上方的水泥防雨坡挡光是相邻关系。因为业主姬某改建的3楼窗户上方的水泥防雨坡，是在其装饰装修过程中改建而成的。从图片1看，姬某改建的3楼窗户上方的水泥防雨坡可能影响邻居李某的采光，实际上即使有影响，但影响不大。《民法典》第二百九十三条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”由此可见，姬某改建的第三层窗户上方红色水泥防雨坡影响李某的采光是典型的相邻关系问题，属于违反了民事法律规定，而不是违法建设。

按照传统违法建设的概念，违法建设是指在城乡规划区内的建设行为未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的行为。结合本案姬某的行为，我们分析一下看其是否属于违法建设行为。

首先，姬某改建的第三层窗户上方红色水泥防雨坡的行为是装饰装修行为中产生的，是装饰装修工程，不是建设工程。依据《城乡规划法》规定，姬某目前无法向城乡规划主管部门申请建设工程规划许可证。因为退一步说，即使姬某向当地申请建设工程规划许可证，当地城乡规划主管部门也不会受理。因此，姬某不可能取得建设工程规划许可证。因为这类装饰装修行为不归城乡规划主管部门管辖。这样，姬某既然不能申请建设工程规划许可证，当然也就不存在未按照建设工程规划许可证进行建设的行为。所以，依据《城乡规划法》的相关规定，无法认定姬某的装饰装修行为是违法建设。

其次，姬某的装饰装修行为是业主与物业管理单位之间发生的民事法律关系。国家建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第十三条规定：“装修人在住宅室内装饰装修工程开工前，应当向物业管理企业或者房屋管理机构（以下简称物业管理单位）申报登记。”依据本条规定，装修人（业主）可以选择性申请登记，既可以向物业管理企业申请登记，也可以向房屋管理机构（住房和城乡建设局）申请登记。但是，据作者了解，全国很多住房和城乡建设局都不受理装修人（业主）的登记申请。这样，装修人（业主）只有一个选择，那就是向小区物业公司申请登记。申请登记后，装修人与物业公司之间就形成了民事法律关系。所以，姬某的装饰装修行为不能认定为违法建设。

二、如何认定城镇住宅小区违建与相邻关系？

（一）城镇住宅小区违法建设的认定

在城镇住宅小区业主实施的装饰装修、加建、改建、扩建、贴建行为所产生的建筑物、构筑物是否属于违法建设的认定和拆除，均属于行政管理机构的职责和管理范围。

装修装饰，简单地说就是业主购置房屋后，在室内和一定范围内进行的包括水电施工、墙体、地板、天棚、景观设计方案与施工行为。实践中，住宅小区业主在装饰装修过程中经常出现加建、改建、扩建、贴建行为。

加建是指在原有结构上加盖新的结构，原有的结构不变化。例如，加建阳台、安装防盗窗等行为。

改建是指在已建建筑结构上进行修改或者补充。例如，在住宅楼道内封闭楼梯间做储藏室等行为。

扩建是指在原有建筑面积的基础上，扩大建筑面积或者增加建筑面积。例如，住宅楼一楼住户修建门斗延伸扩大室内面积等行为。

贴建是指依托山墙、围墙等进行建造的厨房、仓房等建筑物、构筑物。它的特点是必须是借助山墙等物体建造的附属建筑物、构筑物。这个概念与加建比较接近。

在城镇住宅小区业主实施的上述行为是否构成违法建设，认定的主要依据是看小区业主实施的装饰装修、加建、改建、扩建、贴建等行为是否违反了国家《城乡规划法》等相关法律法规、规章、国家城乡规划、建筑、住宅等技术标准的规定。如果违反了上述规定，同时，违反了国家的行政管理秩序，那么，可以由政府相关管理部门（例如自然资源部门）认定，并依据《行政处罚法》等相关法律实施行政处罚。

（二）相邻关系的认定

依据《民法典》第二百九十三条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。

第二百九十五条 不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。

第二百九十六条 不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害。”

依据《民法典》上述关于相邻关系的规定，如果住宅小区业主搭建的建筑物、构筑物影响其邻居或者其他人采光、通风、通行等权利，则可认定是属于相邻关系纠纷的处理范围。由利害关系人向人民法院起诉，由人民法院依据《民法典》进行裁决。

（三）城镇住宅小区违建与相邻关系的竞合

城市行政执法部门在进驻小区查处城镇住宅小区违法建设时，发现业主的违法建设与相邻关系竞合。既是违法建设，又是相邻关系。即一个行为同时触犯了2个及2个以上的法律关系。例如，本文中某市某区城管执法局就认为姬某的改建窗户行为是违法建设，对其进行了行政处罚并强制拆除了1-3层的封闭阳台，而忽视了其相邻关系问题的处理。

三、如何处理城镇住宅小区违建与相邻关系问题？

（一）如何处理城镇住宅小区违建？

1、新修订的《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”从《行政处罚法》第二条的规定，我们应当看到行政处罚是惩戒违反行政管理秩序的行为。行政管理秩序是国家行政机关在行政管理活动中的规则的总和，是国家法律法规保护的行政管理法律关系。也就是说，行政违法行为损害的是国家法律法规保护的社会公共利益。公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序，应当给予行政处罚的，行政执法机关就依法对其实施行政处罚。住宅小区违法建设违反行政管理秩序，因此，应当依据相关法律法规给予行政处罚。

2、同时，我们还要注意到一个关键性问题：行政违法行为不仅是违反行政管理秩序的行为，而且还必须具有现实的社会危害后果。新修订的《行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。” 由此可见，行政执法机关在实施行政处罚时要结合现实的社会危害后果决定一个相应的处罚。要防止出现危害后果轻而处罚过重的问题。例如，某区城管行政执法局对本文典型案例当事人姬某采取的强制拆除的决定就有些过罚不当的问题了。因为某区城管行政执法局认定姬某违建，但没有注意到这起“违建”所产生的现实危害后果并不重。实际上我们从图片3的强制拆除的效果看，也只是用行政强制拆除的方式，解决了三楼窗户采光的相邻关系问题。其实，这起所谓“违建”本质上是个相邻关系问题。如果城管执法机关接到相邻关系人李某的举报后，到现场通过行政调解和解的方式是可以解决这起相邻关系纠纷的，而用强制拆除的方式解决这个问题后，留下了很多的遗憾。实际上这个小区内，比典型案例中姬某“违建”危害后果严重的一些违法建设并没有实施行政处罚并强制拆除。

3、民法典第二百八十六条规定：“业主应当遵守法律、法规以及管理规约，相关行为应当符合节约资源、保护生态环境的要求。对于物业服务企业或者其他管理人执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，业主应当依法予以配合。

业主大会或者业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，请求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。

业主或者其他行为人拒不履行相关义务的，有关当事人可以向有关行政主管部门报告或者投诉，有关行政主管部门应当依法处理。”

由此可见，依据《民法典》二百八十六条规定，如果出现违章搭建行为，首先应当由业主大会或者业主委员会依法请求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。其次，业主或者其他行为人拒不履行相关义务的，有关当事人可以向有关行政主管部门报告或者投诉，有关行政主管部门应当依法处理。

（二）如何处理城镇住宅小区违建与相邻关系的竞合？

实践中业主实施的民事行为，可能在侵犯公共利益、违反行政管理秩序的同时，也侵害了他人的民事权益。例如，出现了镇住宅小区违建与相邻关系的竞合。这时候主要是看当事人自己的选择，选择投诉违建，基于法定职权必须维护执法主动性，城管执法部门应当介入；选择通过民事相邻权纠纷起诉解决，参照《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第14条和第15条的规定，法院应当作出裁判，但涉及违建认定和拆除的，仍由相关行政机关处理。但值得注意的是：行政执法机关在接到小区违法建设举报到达现场后，应当按照《行政处罚法》规定的程序进行执法。同时，如果发现这起违法建设还存在影响其邻居或者其他人采光、通风、通行等权利的，则建议受其影响的利害关系人通过民事诉讼相邻关系问题，解决停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失问题。

（本文作者王毅是住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授） 返回搜狐，查看更多